撰文：RWA 研究院

2025 年 10 月，国家数据局一场专题新闻发布会上，七个试验区的建设方案首次集中亮相，被提炼为涵盖数据要素、基础设施、产业创新等七大领域的 158 项改革事项清单。2026 年 4 月 21 日，上海市人民政府官网发布《国家数字经济创新发展试验区（上海）实施方案》，文号沪府办发〔2026〕5 号，落款 4 月 13 日，七个试验方向被浓缩为 7 大任务、30 条措施。至此，上海成为继广东、四川之后第三个亮出「国家级数字经济试验方案」的地区。

158 项改革事项，落到上海头上，最终变成了这 30 条。

从 158 到 30，从去年秋天的发布会到这个春天的落地文件，中间发生了什么？上海拿到的这张试卷，究竟想考什么？

一、一座城市的数字底盘

要理解这份方案的分量，先看一个最新数据。根据上海市统计局发布的信息，2025 年上海信息传输、软件和信息技术服务业总规模达 17297 亿元，增加值 7139 亿元，同比增长 15.3%，占全市 GDP 比重提升至 12.6%，一举超过批发与零售业，成为上海第三大产业。另据公开数据，394 家规上人工智能企业产业规模超 6370 亿元，同比增长 39.5%。

当软件信息产业体量超过一个以商贸立市的城市的批发零售业，数字经济就不再是某个部门的业务方向，而是一座城市的基础底盘。这份《实施方案》正是为这个底盘安装操作系统、定义标准接口。

这种底盘的隐喻并非修辞。方案本身对此给出了确切的答案：数据要素是核心，基础设施是底座，开放合作是边界。

数字经济的答案，不在任何一项技术的单点突破上，而在制度、设施与开放形成的三角合力中。

二、数据要素从「是什么」走向「怎么分」

方案中最引人注目的，是它对数据基础制度的系统部署。第七条明确提出：落实数据产权制度，制订适配人工智能发展等特定场景的数据产权配置规则，以及数据产权制度在司法领域的衔接应用指引和数据领域典型纠纷案例。

这不是一套悬在半空的原则性表述。它直面了一个长期困扰行业的根本问题：数据的权利归属怎么界定？AI 训练中爬取和使用的海量数据，产权归属谁？如果出现侵权纠纷，法院依据什么判？上海试图用一套从产权规则到司法衔接、再到典型案例的完整链条来回答。从制度设计到纠纷裁判，从抽象规则到具体判例，这条逻辑线试图把「数据产权」这个说了很多年却始终悬在空中的概念，一步步落到实践层面。

与此同时，方案还提出探索公共数据资源授权运营价格形成机制，推动收益合理分配，研究健全数据收益分配机制。这触及了另一个更难的问题：公共数据不是无主之物，授权出去后产生的收益怎么定价、怎么分？政府拿多少，运营方拿多少，数据贡献者该不该有份？在全社会数据资源中占比最大的公共数据，其流通机制和收益分配规则至今仍处于探索阶段。上海试图用一整套从产权界定到价格形成再到收益分配的制度闭环来逐步填充这个空白。制度不先行，数据要素市场化就是一句空话。

在高质量数据集建设方面，方案给出的路线同样务实：聚焦医疗健康、高端制造等重点行业，打造高质量数据集，探索高质量数据集开源社区建设，构建综合性、枢纽型、战略性语料基座，服务大参数、多模态基础模型发展。大模型的竞争已经白热化，上海希望用高质量数据集这一基础设施层面的布局，为 AI 发展提供底层「养料」。

在政产学研融通方面，方案提出完善数据创新实验室建设运营机制，按「小试—中试—转化」依场景开展供数，在金融、医疗、商贸、交通、绿色低碳、城市治理等重点领域打造标杆应用场景。这条「实验室到试点再到商业化」的转化路径，将数据从静态资源向动态价值服务的跃迁拆解为可操作的三个阶段。值得关注的是，这些场景几乎覆盖了上海「五个中心」建设的核心领域，数据要素的赋能半径由此一目了然。

每一次制度设计都面临新技术的冲击和新场景的拷问，每一次落地都伴随着争议与妥协。但这不是徒劳。恰恰是这种反复试错的「笨功夫」，才能把数据这座山真正撬动。

三、从地面到天空的数字骨架

基础设施是方案中篇幅最大的部分之一。它勾勒出了一张从地面延伸到天空的完整图景。

首先是区块链。方案提出深入推进国家区块链网络（上海枢纽）建设，强化分布式数字身份、隐私计算、跨链服务等基础能力；推进海关、税务、海事、外汇管理等链上可信数据服务中心建设，接入国家部委关键数据资源。这里的每个关键词都指向一个共同的底层逻辑：数据流通的前提是信任。分布式数字身份解决「你是谁」的问题，隐私计算解决「数据可用但不可见」的问题，跨链服务解决「不同系统怎么对话」的问题。海关、税务、海事、外汇管理等节点一旦跑通，意味着数据的可信交换将从理论走向操作。

其次是算力。方案提出提升上海市算力监测调度平台与长三角（上海）算力互联互通平台核心能力，探索形成区域间算力资源调度机制，推动算力互联互通、按需调用；同时升级扩容智算基础设施，部署高性能国产智算集群。算力已经不再是单纯的「买多少服务器、建多少数据中心」的问题，而是如何把一个区域甚至跨区域的算力资源池化、弹性调度、按需分配的问题。尤其「部署高性能国产智算集群」这一表述，指向的是算力供应链的自主可控。

第三，基础设施的边界延伸到天空。方案提出加快千帆星座建设，推动卫星互联网业务商用试点，开展卫星物联网业务商用试验；推动上海市低空智能网联系统等综合性基础设施建设及标准完善，构建民用无人驾驶航空器物联感知体系。千帆星座是上海松江区重点推进的低轨卫星互联网项目。商业卫星、低空智联网、卫星物联网被同时写入一份数字经济实施方案，这在国内并不多见。它传递的信号是：上海对数字基础设施的理解，已经从光纤、5G、数据中心等地面设施，扩展到涵盖卫星、低空、物联传感的立体化网络。

最后，前沿技术探索给这套骨架预留了进化空间。方案提出加速脑机接口、第六代移动通信（6G）、量子计算等技术应用试点及产品化；开展第三代互联网（Web3.0）创新试验场机制研究，有序开展技术验证。注意这里的用词是「试验场机制研究」和「技术验证」，其核心在于技术储备和前瞻布局，而非明确的商业推广信号。基础设施建设不是一次性工程，而是面向未来的持续进化。

把区块链的可信能力、算力的调度能力、卫星的覆盖能力和前沿技术的探索能力叠加在一起，上海试图构建的是一个能让数据可信流通、算力按需调用、网络天地一体的完整系统。

四、数据出海的上海方案

在七个试验区中，上海方案的国际化色彩最为浓重，这是由它的城市定位决定的。

方案在开放合作领域给出了几个关键抓手。在确保数据安全与符合国家跨境流动监管框架的前提下，创新跨境数据「负面清单+操作指引」管理模式，推动数据出境负面清单适用范围扩大至上海全域。有序扩大增值电信业务对外开放试点。支持临港新片区加快打造国际数据加工枢纽，发展「来数加工」等新型国际数据贸易业态，启动国际数据综合服务和监管平台建设，优化数据跨境基础设施布局，提升域内出海企业数据跨境便利性。建设数字出海服务平台，打造数字出海服务「一张网」和出海数字商城。

「来数加工」这个词值得留意。它并非传统意义上的制造业「来料加工」，而是指海外数据在上海进行清洗、标注、处理、分析后形成数据产品和服务再出口。在制造业时代，中国的比较优势是劳动力成本；在数字经济时代，这种比较优势正在从劳动力转向数据处理能力和制度供给能力。上海凭借相对完善的数据基础设施和正在成型的跨境数据合规体系，希望把「来数加工」做成一门新的生意。

数据跨境流动是全球数字贸易规则竞争的前沿阵地，也是一个高度敏感的政策领域。目前负面清单的适用范围、具体操作细则以及「来数加工」的合规边界，均处于探索和完善过程中。上海以临港为支点、以负面清单为工具、以「来数加工」为业态、以数字出海服务平台为通道，这一整套组合拳的用意是清晰的：既要在数据安全上守住底线，又要在数据流通上打开局面。开放从来不是一道选答题，而是上海这座城市的必答题。

五、从 30 条到每一天

再回到那份 158 项改革事项清单。它由国家数据局提炼形成，涵盖数据要素市场化、基础设施、产业创新融合等 7 大领域。七个试验区围绕这份清单各自展开，广东依托大湾区推进通导遥一体化，重庆以「四侧协同」推动制造业升级，上海则交出了 7 大方向 30 条措施的答卷。

30 条，不是一个终点，而是一个起点。真正的难度从来不在于方案写得多周全——上海这份文件在制度设计的系统性、基础设施的立体性、开放探索的前沿性上，确实对得起「试验区」三个字。但纸面上的每一条措施，都需要具体的执行去填充。

方案给出的目标是「力争到 2028 年」，距今不过两年左右。两年，对于一个城市的制度创新周期而言并不长。数据产权规则的制定需要立法流程的打磨，公共数据授权运营的价格形成需要各方利益的反复博弈，算力调度机制需要跨区域、跨部门的协同磨合，跨境数据流动的负面清单需要在实际应用中不断迭代。每一项都不是一份文件就能解决的。况且，不同试验区的实践路径和落地效果天然存在差异，数据产权、跨境流动等关键领域的制度设计仍处于探索阶段，最终形态尚需时间检验。

写进文件容易，写进现实最难。

但总要有人先迈出这一步。

关于【RWA 研究院】

RWA 研究院由多位资深金融家、Web3 从业者、产业创新者及技术专家联合发起，于 2024 年 6 月 25 日在香港正式发布(全称：RWA Research Institute,简写：RWARI)。

作为国际上最早成立的专业 RWA 研究机构之一，RWA 研究院专注于现实世界资产(Real World Assets,简称 RWA)领域，致力于推动传统金融资产与区块链技术的融合。通过深入研究和实践，研究院为投资者与企业提供创新的解决方案，促进实物资产的数字化与代币化，搭建传统金融与数字资产之间的桥梁。

RWA 研究院的核心使命是结合政策研究、标准制定与生态共建，助力企业实现资产数字化转型，为全球合规化发展提供技术支撑与战略协同。未来，研究院将持续深化数字技术与实体经济的融合，联合国际机构举办全球产业峰会，探索多领域应用场景，为高质量全球化发展注入新动能。

2025 年 5 月，RWA 研究院联合中国搜索、中电数字场景科技研究院等权威机构发起成立「中国 RWA 产业智库」,聚焦资产数字化领域的全球合规化发展。智库通过三大核心方向赋能实体经济：一是牵头编制《RWA 项目评价标准》等国际协作规范；二是构建「资产上链一跨境流通一全球交易」数字化服务链，融合区块链与人工智能技术；三是以香港、深圳为枢纽搭建跨境合规通道，推动绿色金融与跨境投融资创新。同时，智库依托「双链融合架构」(国家级联盟链与跨链协议协同机制)强化技术自主性与数据安全，深化跨境协作与合规治理。

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